Raportul Draghi (2). Legislația competiției în UE nu trebuie să împiedice formarea de campioni europeni pentru jocul pe scena globală. Crearea de Proiecte de interes european comun

Capitolul legat de Competitivitate din Raportul Mario Draghi a fost unul dintre cele mai dezbătute în plan european, după ani de zile de strictă legislație a concurenței și regulilor antitrust, care au împiedicat UE să formeze jucători globali capabili să concureze cu companii similare din SUA și China.

În plus, Mario Draghi propune Proiecte de Interes European Comun, care să capaciteze forța economică a Uniunii și care să înlocuiască cocurența internă pe proiectele comune cu competitivitatea în plan global.

Practic, Mario Draghi propune adaptarea regulilor de concurență interne la noile realități globale.

O nouă filosofie: principiile concurenței sunt valabile, dar trebuie adaptate la economia globală în schimbare

Cadrul Tratatelor UE reflectă importanța unei competiții libere și corecte pentru a crea condiții echitabile pentru întreprinderile din orice stat membru. Politica de concurență asigură funcționarea nealterată a pieței interne și protejează în mod eficient consumatorii și afacerile europene împotriva abuzurilor de putere economică.

Aceasta apără împotriva cartelurilor, abuzurilor de poziții dominante și a consolidării puterii economice de către companii care ar submina procesul concurențial, afectând astfel consumatorii și partenerii comerciali.

Acestea sunt principii mereu valabile, dar trebuie adaptate la lumea în continuă schimbare pe care am descris-o, scrie Mario Draghi în Raportul său privind viitorul UE.

El avansează o serie de ”elementele-cheie ale unei noi abordări a politicii de concurență”, care să sprijine un nou Acord Industrial, cu măsuri aplicabile tuturor sectoarelor.

Unele dintre următoarele propuneri reprezintă schimbări mai radicale în modul actual de aplicare a politicii de concurență (de exemplu, punctele 1 și 3), în timp ce altele presupun revizuiri ale abordării curente.

Argument în favoarea creării de campioni europeni – concurența stimulează inovarea

1.Sublinierea importanței inovației și a concurenței viitoare în deciziile DG COMP (Direcția Generală pentru Concurență) ar putea stimula progresul în domeniile unde dezvoltarea de noi tehnologii ar aduce beneficii consumatorilor.

În ultimul deceniu, deciziile DG COMP au început să ia în considerare mai mult decât impactul asupra prețurilor pentru consumatori și competiția internațională, cu excepția cazurilor în care există politici care blochează accesul pe piața internă.

În domeniile în care restricțiile comerciale în scopul diversificării și rezilienței nu sunt necesare, concurența externă este relevantă, iar pentru sectoarele netranzacționabile, aplicarea politicii de concurență trebuie să fie deosebit de atentă la riscurile abuzurilor generate de concentrare, evaluând și alte dimensiuni, cum ar fi calitatea și inovația.

Totuși, abordările sunt uneori prea orientate spre trecut, concentrându-se pe cotele de piață existente, în timp ce, în multe sectoare, ceea ce contează mai mult este concurența și inovația viitoare.

Articolele din Tratat sunt deja redactate suficient de larg pentru a permite Comisiei să ia în considerare inovația și concurența viitoare în deciziile sale, însă este necesară o schimbare în practicile operaționale și actualizarea ghidurilor pentru ca actualul Regulament privind fuziunile să fie adecvat scopului.

Aceste ghiduri ar trebui să explice cum autoritatea evaluează impactul concurenței asupra stimulentului pentru inovare. De asemenea, ghidurile actualizate ar trebui să explice ce dovezi pot prezenta părțile implicate într-o fuziune pentru a demonstra că fuziunea lor sporește capacitatea și motivația de a inova, permițând astfel argumentul „dezvoltării bazate pe inovație”.

Criteriile pentru a demonstra efectele benefice ale unei fuziuni asupra inovației trebuie să fie suficient de precise pentru a limita riscul ca firmelee să abuzeze de această strategie, dar în același timp să le ofere oportunitatea de a justifica fuziunea.

Un astfel de argument al inovației ar fi justificat de nevoia, în anumite sectoare, de a cumula resursele pentru a acoperi costurile fixe mari și de a atinge dimensiunea necesară pentru a concura la nivel global, așa cum s-a întâmplat, de exemplu, în cazul Airbus.

Pentru a preveni utilizarea abuzivă a acestei apărări, părțile care fuzionează ar trebui să se angajeze la niveluri de investiții care să poată fi monitorizate ex post. Nerespectarea acestor angajamente ar trebui să fie asociată cu sancțiuni adecvate pentru abaterea de la planul de investiții. Sarcina de a demonstra că fuziunea este necesară și că nu va dăuna consumatorilor pe termen lung revine părților implicate în fuziune.

O filosofie bazată pe inovație nu poate fi folosită pentru a justifica concentrarea suplimentară de către companii deja dominante sau în cazurile în care concentrarea prezintă riscuri semnificative de consolidare a unei poziții dominante, afectând în cele din urmă concurența efectivă.

Fără fuziuni, dar cu achiziții în comun și cu standardizare

2.Furnizarea de ghiduri clare și ”șabloane” pentru acorduri noi, coordonare și colaborare între concurenți este esențială

Comisia aplică o interdicție generală pentru acordurile sau aranjamentele comerciale care împiedică, restricționează sau distorsionează concurența pe piața internă. Cu toate acestea, acordurile de cooperare orizontală și practicile concertate sunt uneori necesare pentru a atinge investiții în cercetare și dezvoltare (R&D), tranziții durabile și alte inițiative care necesită standardizare și coordonarea soluțiilor între jucători, dar care aduc beneficii considerabile consumatorilor europeni.

Este necesar un proces simplu și eficient pe care grupuri de industrii din UE să-l poată urma pentru a colabora și a atinge o scară adecvată atunci când acest lucru ar aduce avantaje consumatorilor. De exemplu, dacă anumite companii individuale nu au dimensiunea necesară pentru a găsi și a contracta anumite materii prime (de exemplu, materii prime critice), un grup de companii care lucrează împreună trebuie să aibă posibilitatea de a achiziționa în comun materiile prime sau de a stimula producția și creșterea producției. La fel, un grup de companii care dorește să colaboreze pentru a dezvolta o tehnologie standardizată poate spori accesul consumatorilor la produse noi.

Procesul existent ar trebui simplificat și optimizat pentru a oferi claritate completă companiilor care sunt preocupate de răspunderea lor în privința posibilelor încălcări ale legislației concurenței.

DG COMP ar putea furniza ghiduri clare, șabloane și acces ușor la acest proces. Exemple specifice despre ceea ce este necesar pentru anumite domenii critice sunt discutate în capitolele dedicate fiecărui sector în parte.

Un exemplu esențial unde co-dezvoltarea și coordonarea sunt necesare este domeniul apărării. Aici, structura industrială fragmentată nu este rezultatul unei concurențe dinamice între jucători mici, ci al unui nivel insuficient și necoordonat de cheltuieli publice orientate către jucători naționali, care operează de obicei doar pe piețele lor interne.

Apărarea este un sector în care dimensiunea este decisivă, iar pentru a o atinge, propunerile subliniază rolul crucial al standardizării produselor. Consecințele negative ale lipsei unor standarde la nivelul UE s-au resimțit clar pe teren în Ucraina.

Mai mult accent pe securitate și reziliență

3.Dezvoltarea de criterii de securitate și de reziliență de către autorități specializate și includerea acestora în evaluările DG COMP.

Practica actuală de aplicare a politicii de concurență nu pune suficient accent pe securitate, reziliență și riscurile legate de perturbările economiei UE. Deși aspectele de securitate și reziliență sunt parțial luate în considerare în evaluările de concurență (de exemplu, în analiza viabilității companiilor și a aprovizionării pieței de-a lungul lanțului de aprovizionare), aceste elemente ar trebui să aibă o pondere mai mare în evaluările de concurență, dată fiind importanța lor crescândă în lumea de astăzi.

Un sistem de evaluare a securității și rezilienței ar putea fi implementat atunci când aceste dimensiuni sunt relevante, mai ales pentru sectoarele și companiile strategice. Totuși, acest proces ar trebui realizat în afara unității de Concurență, de exemplu, de un Organism de Evaluare a Rezilienței.

Aceste evaluări ar trebui apoi utilizate ca input pentru DG COMP, oferind un criteriu suplimentar de interes public. Pentru a face această nouă evaluare utilă, contribuind la îmbunătățirea securității și rezilienței economiei UE, dar fără a adăuga prea multă birocrație suplimentară în aplicarea politicii de concurență, evaluarea ar trebui cerută exclusiv în acele sectoare în care dimensiunile de securitate și reziliență sunt esențiale. Aceste domenii includ securitatea, apărarea, energia și spațiul.

Pentru deciziile din aceste domenii, interesul public legat de securitate și reziliență ar trebui cântărit alături de alte considerente. În plus, atunci când dezvoltă măsuri corective, DG COMP ar trebui să se asigure că nu slăbește, ci, ori de câte ori este posibil, îmbunătățește securitatea și reziliența.

Revenirea la o aplicare normală a controlului ajutoarelor de stat

4.Ajutoarele de stat ca instrument pentru politici industriale care să sporească eficiența.

Controlul ajutorului de stat este un element fondator al Uniunii Europene. Acesta joacă un rol esențial în evitarea curselor ineficiente de subvenții între statele membre și în prevenirea risipei de resurse publice.

Aplicarea controlului ajutoarelor de stat în perioade de criză, cum ar fi cea provocată de pandemia COVID-19 și ulterior de criza energetică, a permis o capacitate extinsă a statelor membre de a sprijini companiile, reducând efectiv impactul asupra cetățenilor și afacerilor din UE. Totuși, aceasta a dus și la fragmentarea pieței comune, distorsionarea concurenței, deteriorarea finanțelor publice și la curse ineficiente de subvenții.

Un exemplu relevant, discutat în capitolul despre energie, se referă la cele peste 400 de măsuri de urgență adoptate în perioada 2021-2023 pentru electricitate și gaz, care au fost, în mare parte, necoordonate. Potrivit ACER (Agenția pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei), aceste măsuri au avut un impact negativ asupra integrării pieței.

Revenirea la o aplicare normală a controlului ajutoarelor de stat este necesară pentru a însoți noua strategie industrială, caracterizată prin acțiuni de politică strategică și coordonată.

Aceasta implică atât aplicarea strictă a controlului ajutoarelor de stat, cât și extinderea sprijinului coordonat la nivelul UE pentru a spori productivitatea și creșterea în sectoarele strategice. Măsurile pentru atingerea acestui obiectiv includ consolidarea instrumentului IPCEI (Proiecte Importante de Interes European Comun).

În plus, evaluarea compatibilității în cadrul controlului ajutoarelor de stat ar trebui să ia în considerare mai atent coerența ajutoarelor cu orice politică industrială la nivelul UE și să permită acordarea unor sume mai mari de ajutor acolo unde coordonarea la nivelul UE este îmbunătățită.

Pași în această direcție au fost deja făcuți, de exemplu, în sectorul energetic, prin Ghidul revizuit privind ajutoarele de stat pentru climă, protecția mediului și energie din 2022. Totuși, chiar și în acest sector, aceste măsuri nu sunt suficiente, și, după cum se discută în capitolul despre energie, regulile privind ajutoarele de stat ar trebui modificate pentru a permite mecanisme de reducere a prețurilor care ar trebui să facă parte dintr-o nouă strategie energetică.

În final, un accent mai mare ar trebui pus pe impactul potențial asupra inovației și rezilienței în deciziile care implică controlul ajutoarelor de stat.

Proiecte de Interes European Comun – mai multe, mai rapid

5.Reformarea și extinderea IPCEI-urilor (Proiecte Importante de Interes European Comun)

Proiectele de Interes Comun sunt esențiale pentru a sprijini inovația care, datorită naturii sale transfrontaliere, poate îmbunătăți semnificativ competitivitatea Uniunii Europene. Indicatorii de inovație, publicați periodic de Comisie, arată că UE rămâne în urma SUA în multe privințe, iar această diferență continuă să crească.

Pentru a reduce acest decalaj prin intermediul IPCEI-urilor și a le transforma într-un instrument cheie al noului Cadru de Coordonare a Competitivității (menționat în Capitolul de Guvernanță), condițiile de finanțare a proiectelor trebuie extinse, incluzând nu doar inovațiile revoluționare – care îndeplinesc un standard exigent de „State of the Art” – ci și o noțiune mai largă de inovație.

Principala modificare ar fi permiterea finanțării unei clase mai largi de inovații (nu doar cele ”revoluționare”), cu condiția ca acestea să ofere potențialul pentru ca Europa să atingă frontiera tehnologică în domenii strategice în care este în urmă și unde cadrul actual de ajutoare de stat pentru cercetare, dezvoltare și inovare (RDI framework) nu este suficient.

De asemenea, este esențială accelerarea procedurilor administrative care duc la aprobarea proiectelor eligibile pentru sprijin prin IPCEI. Această necesitate este subliniată și în recomandările pentru anumite sectoare, cum ar fi cel energetic, unde este crucial să se sprijine modernizarea rețelelor și investițiile în infrastructura energetică pentru a face față electrificării economiei și a evita blocajele.

6.Susținerea adoptării accesului deschis, interoperabilității și conformității cu standardele UE prin ajutoare de stat și alte instrumente de concurență.

Accesul deschis și interoperabilitatea reprezintă forțe pro-competitivitate, la fel ca adoptarea unor standarde tehnologice comune. Progrese importante în promovarea acestor aspecte pe piețele digitale au fost realizate prin Legea privind piețele digitale (DMA).

Extinderea beneficiilor accesului deschis și interoperabilității dincolo de serviciile de platformă reglementate de DMA este posibilă, dar necesită fie reglementări suplimentare, fie stimulente pentru companii să adopte aceste opțiuni.

O soluție promițătoare ar fi legarea ajutorului de stat și a procesului de revizuire a ajutoarelor de stat de promovarea soluțiilor cu acces deschis și interoperabil, precum și de dezvoltarea unor standarde aplicabile la nivel european.

Această abordare nu ar trebui să fie limitată doar la serviciile digitale, ci ar putea implica sectoare precum energia, conectivitatea și transportul. De exemplu, ajutorul de stat pentru infrastructura de încărcare a vehiculelor electrice ar putea fi considerat un factor pozitiv determinant dacă standardele de interoperabilitate ar deveni obligatorii pentru cei care primesc aceste ajutoare.

Un exemplu în această direcție îl reprezintă liniile directoare și practica privind accesul deschis la rețelele de bandă largă finanțate de stat. În plus, interoperabilitatea și standardizarea sunt esențiale și în domeniul apărării.

În piețele digitale, pe lângă aplicarea fermă a prevederilor DMA, ar trebui introduse noi cerințe care vizează accesul deschis și interoperabilitatea atunci când efectele puternice de rețea și barierele de intrare legate de date împiedică concurența pe piață. Noul Instrument de Concurență poate fi utilizat pentru a identifica piețele care necesită aceste tipuri de intervenții.

În declarația comună din iulie 2024 privind concurența în modelele de bază ale IA și produsele IA, se subliniază că produsele și serviciile IA, precum și inputurile acestora, pot aduce beneficii mai mari societății dacă sunt dezvoltate pentru a funcționa împreună (interoperabilitate). Orice afirmații conform cărora interoperabilitatea ar necesita sacrificii în ceea ce privește confidențialitatea și securitatea trebuie evaluate atent în raport cu beneficiile potențiale ale interoperabilității.

Resurse adecvate autorităților de aplicare a legii

7.Aplicarea eficientă a noilor puteri asociate cu implementarea Legii Piețelor Digitale (DMA) și a Regulamentului Subsidii Străine (FSR).

Necesitatea de a răspunde unei noi situații economice și geopolitice a dus la introducerea de noi puteri pentru autoritatea de concurență, extinzând semnificativ posibilitățile de intervenție ale DG COMP în economie.

Evaluarea efectelor potențial disruptive ale subsidiilor străine și evaluarea conformității platformelor tehnologice cu reglementările digitale europene prezintă un grad înalt de complexitate. Este de o importanță capitală pentru UE ca aceste noi reguli să fie aplicate eficient și să conducă la beneficiile dorite pentru consumatorii și afacerile din UE.

Altfel, nu doar că ar fi afectată credibilitatea UE ca regulator, dar ar aduce și daune economice, cum ar fi apetitul redus al companiilor multinaționale de a investi în Europa și întârzierea implementării avansurilor tehnologice.

Prin urmare, este esențial să se aloce resurse adecvate autorităților de aplicare a legii. Tipurile de cunoștințe specializate necesare pentru aceste noi puteri sunt diferite. Astfel, dezvoltarea abilităților în sectorul tehnologic și în domeniul impozitării/finanțelor internaționale ar trebui să decurgă în paralel și să implice atât instruirea resurselor interne, cât și angajarea de noi specialiști.

Concurență – monitorizare și aplicare ex post

8.Consolidarea reglementării și monitorizării ex-post față de ex-ante.

Este prea laborios și nerealist pentru autoritate să monitorizeze toate piețele, mai ales în lumina rolurilor suplimentare recent dobândite de DG COMP.

Pentru a facilita aplicarea politicii de concurență, este rezonabil să se solicite anumitor părți implicate în deciziile de concurență să raporteze date utile pentru evaluarea ex post. Autoritățile de concurență ar putea interveni pe baza îngrijorărilor care decurg din aceste rapoarte.

Pentru a realiza acest lucru, DG COMP ar trebui să aibă dreptul de a defini conținutul rapoartelor și de a solicita informații suplimentare dacă rapoartele prezentate de companii sunt incomplete. Părțile implicate în fuziuni (sau reclamanții, în general) ar trebui să accepte accesul la aceste informații ca parte a soluționării cazului lor.

Pentru a limita povara birocratică asupra companiilor, această prevedere ar trebui să fie restricționată exclusiv la:

(i) cazurile care ridică cele mai mari îngrijorări cu privire la concurența viitoare (cum ar fi cazurile de fuziuni autorizate cu observații, care implică o companie dominantă sau care apar în piețe foarte concentrate)
(ii) informațiile minime necesare pentru evaluarea îngrijorărilor legate de concurență, așa cum a considerat Comisia în evaluarea sa ex ante.

DG COMP ar trebui să fie autorizat să păstreze și să folosească datele și toate informațiile relevante ale cazului chiar și după închiderea unui caz, ceea ce ar fi util pentru evaluările viitoare ale concurenței bazate pe raportarea companiilor.

În final, acest proces de monitorizare și aplicare ex post ar putea fi integrat ca parte a unui Nou Instrument de Concurență.

Analize de concurență – mai rapid, mai simplu, mai precis

9.Accelerarea proceselor de decizie și creșterea predictibilității acestora.

Implicarea unor mize ridicate în majoritatea cazurilor de concurență din Europa generează un conflict sistematic între nevoia de acuratețe și cele de viteză și certitudine.

Cazuri de lungă durată, precum cel al Intel, sunt cele mai vizibile exemple, deși nu sunt frecvente, ele nu sunt incidente izolate. Digital Market Act este o răspuns la această situație pentru sectorul digital.

Procesele prin care se aplică politica de concurență trebuie să continue să fie revizuite pentru a facilita și accelerarea procedurilor. Inițiative precum Pachetul de Simplificare a Fuziunilor din 2023 ar putea fi extinse la toate domeniile de aplicare a politicii de concurență.

Ambiguitățile existente referitoare la care fuziuni ne-notificabile pot fi revizuite și de către care autoritate publică, ce acorduri de cooperare sunt legitime, ce tipuri de contracte implică un abuz de poziție dominantă și care programe de ajutor de stat sunt în conformitate cu politica industrială la nivelul UE și nu distorsionează trebuie clar specificate prin întărirea ghidurilor și a ”șabloanelor”.